공공기관 민간 개방 논란

유일호 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 6월 14일 박근혜 대통령 주재로 열린 ‘2016 공공기관장 워크숍’에서 ‘에너지·환경·교육 분야 기능조정 방안’을 발표했다. 지난해 4월부터 시작된 사회간접자본(SOC), 농림·수산, 문화·예술 공공기관 기능조정에 이어 이번 대상은 에너지·환경·교육 분야 45개 공공기관에 집중됐다.

정부가 공공부문이 독과점한 분야의 민간 참여를 확대하겠다고 밝힌 가운데 에너지 분야의 민간 개방이 논란의 중심이 됐다. 정부는 현재 한국전력 공사가 독점하는 전력판매(소매) 분야 규제를 완화하고 단계적 민간개방을 통해 경쟁체제를 도입하기로 했다. 이를 통해 다양한 사업 모델을 창출할 수 있을 것으로 기대했다.

한국가스공사가 독점한 가스 도입·도매 분야도 민간 직수입제도 활성화를 통해 시장 경쟁구도를 조성한 후 2025년부터 민간에 차례로 문을 열기로 했다. 이에 따라 태양광이나 에너지저장장치(ESS, Energy Storage System) 등 에너지 분야 신사업자들이 전기를 생산하여 소비자에게 직접 판매할 수 있을 전망이다. 정부는 “경쟁체제가 되면 에너지산업의 효율성이 높아져 요금이 인하될 것”이라고 밝혔지만 “수익성을 앞세우는 민간 기업의 성격상 결국은 요금 인상으로 귀결될 것”이라는 반박도 만만찮다.

특히 민간 기업들이 원가 이하로 제공되고 있는 에너지 가격의 현실화를 요구할 경우 각종 가격이 대폭 상승할 가능성도 크다. 새로운 성장분야를 찾지 못하고 있는 대기업들에 사업 기회를 주려는 것 아니냐는 특혜 논란도 제기된다.

전력·가스 부문의 민간 개방 논의가 이번이 처음은 아니다. 노무현·이명박정부 때도 비슷한 제안이 있었지만 논란이 많아 무산된 바 있다. 요금 인상 우려 때문에 번번이 국회에서 반대 의견이 나와 그동안 현실화되지 못했다. 기획재정부는 전력·가스 시장 개방에 대한 구체적인 실천 방안을 올해 하반기부터 내년 상반기까지 만들겠다고 밝혔다.

핵심 쟁점
정부가 에너지산업에 대한 민간자본 개방 확대와 에너지 공기업 상장계획을 밝혔지만 잡음이 끊이지 않는다. 여야를 막론하고 국민부담 가중을 우려하고 있다. 전력시장의 민간 개방이 민영화로 이어질 것이고, 민간 전력 공급자가 이윤 극대화를 꾀할 것이므로 전기요금 인상이 ‘불 보듯 뻔하다’는 것이다. 민간 개방이냐, 민영화냐 어감은 한 끗 차이지만 결과는 천지 차이가 될 것으로 보인다.

정부는 민간 개방이 반드시 민영화를 의미하지 않을 뿐더러, 전기요금 역시 법률과 약관에 따라 충분히 조정 가능하다며 선을 그었다. 한국전력공사 등 전력시장의 주요한 공급자는 여전히 공기업으로 남을 것이며 당장 전기요금 인상을 위해 약관을 개정할 의지도 없다고 강조했다. 정부의 주장에 따르면 장기적으로는 경쟁을 통한 요금 인하를 기대해 볼 수 있다. 공급자가 다양해지는 만큼 소비자들의 선택권도 늘어날 것이기 때문이다.

자산규모 총 225조원에 부채가 170조원에 달하는 27개 에너지 관련 공공기관 구조조정에 대한 사회적 요구는 다른 어떤 분야보다도 높았던 게 사실이다. 독과점 지속에 따른 문제가 누적된 전력 판매(한국전력공사)와 가스 도입·도매(한국가스공사), 발전 정비(한전KPS) 등의 사업을 민간에 단계적으로 개방키로 한 것도 서비스 효율을 높이기 위한 장기 포석으로 평가할 수 있다.

하지만 공공기관 사업과 경영을 민간에 개방하는 데는 적잖은 우려가 따른다. 민간 개방의 확대가 요금 인상의 신호탄이 될 수 있다. 전력 판매와 가스 도입·도매 사업 개방은 관련 대기업에 특혜가 될 수 있다는 지적에서도 자유롭지 못하다. 또한 발전 정비사업의 민간 이양은 최근 서울 지하철 구의역에서 발생한 참사처럼 ‘위험의 외주화’를 불러오고 수익성 위주의 민간 경영에 따른 부작용을 낳을 수 있다.

공공기관 개방 찬성:독점 시장에 경쟁체제 도입해야
노암 촘스키는 “부패한 정부는 모든 것을 민영화 한다”고 말했다. 하지만 이를 뒤집으면 ‘모든 것을 국영화한 정부는 절대 부패하지 않는다’라는 말이 된다. 과연 그럴까. 국영화의 실패 사례는 우리나라에서도 부지기수다. 시도 때도 없이 터지는 방산비리가 전형적인 예다. 민영화라는 것은 금전적인 책임과 소유를 민간이 맡는다는 말이다. 이는 효율성과 경제성, 수익의 영역이다. 수익을 내지 못하면 망하기 때문에 민간 기업은 경쟁체제를 도입할 것이다.

이번 한국전력에 경쟁 체제를 도입하는 것을 두고 민영화라 말이 많지만 일부 개방과 민영화는 엄연히 다르다. 경영권과 소유권을 완전히 이관하는 것이 민영화인데, 상장하더라도 경영권은 여전히 정부와 공공기관이 갖게 되고 지분도 절반 이상 소유할 것이다. 공기업의 독과점으로 운영되어 온 시장을 민간에 개방하겠다는 의미다. 전력 시장 대부분을 장악하고 있는 한전보다 싼 전기를 공급하는 사업자가 당장 나오긴 어렵지만 향후 민간사업자가 전력거래소에서 전기를 사다 한전보다 싸게 팔 수 있게 되는 것이다.

지붕 위 태양광발전 설비나 에너지저장장치(ESS) 등을 통해 전기를 만들어 쓰는 프로슈머(생산자+소비자)가 쓰고 남은 전기를 직접 이웃이나 기업 등에 파는 것도 가능해진다. 개인 취향에 따라 조금 비싸더라도 태양광이나 풍력으로 생산한 전기를 선택할 수도 있고, 지방자치단체가 직접 지역 발전에 참여해 저렴한 전기를 주민들에게 공급할 수도 있다.

민간 기업에 다양한 사업모델을 마련해 투자를 촉진할 수도 있다. 통신 사업자들처럼 결합 상품을 통해 요금 할인을 해주거나, 대기업에서 설비투자를 통해 한전에 버금가는 원가절감을 실현하면 민간 사업자들도 소비자들 입맛에 맞는 전기 상품을 공급하게 될 것이다. 이 경우 획일적인 전기요금제 대신 통신요금제처럼 소비자들이 다양한 요금제를 선택할 수 있고, 차세대 성장 동력인 에너지 신산업도 활성화할 것으로 기대된다.

경제협력개발기구(OECD) 34개 회원국 중 전력 소매 시장을 개방하지 않은 나라는 한국과 멕시코·이스라엘 3개국뿐이다. 일본도 2000년부터 2000kW 이상 전력을 사용하는 대형 소비처를 전력 소매시장을 단계적으로 개방해 올해 4월 일반 가정용까지 전면 개방했다. 그 결과 편의점, 이동통신사 등에서도 전기를 살 수 있게 됐고 통신과 전력을 결합한 서비스 등 다양한 요금제도가 나와 전기요금이 다소 낮아졌다.

천연가스 도입 시장은 한국가스공사가 94%를 차지하고 있다. 포스코와 GS에너지 등 일부 기업에서 내부적으로 쓰기 위해 발전·산업용으로 가스를 직접 도입할 순 있으나, 현재 미미한 수준이고 재판매도 금지되어 있다. 전국 가정·상점에서 쓰는 가스는 한국가스공사가 전량 지역 도시가스 사업자에게 재판매하는 구조다.

문제는 한국가스공사가 과거 고유가 시기에 장기 구매 계약을 맺으면서 가스를 현재 국제 현물시장 가격보다 2.5배가량 비싸게 수입하는 바람에 생긴 부담이 도시가스 사용자들에게 전가되고 있는데도 그동안 아무런 대안이 없었다는 것이다. 마침 2025년은 가스 도입량보다 국내 가스 수요가 더 많아져 새로운 시장을 창출하기 적절한 시점이 될 것이다.

공공기관 개방 반대:공공성 훼손·대기업 특혜
전력판매부문 개방을 늘리면 전기유통이 수익성 높은 대기업 위주로 재편되면서 전기요금이 인상되고 취약계층의 고통이 가중된다는 게 전문가들의 공통된 의견이다. 현행 전기 요금체계는 산업정책 및 에너지복지 등을 고려해 용도별 원가회수율을 차별화한 체계로 운영 중이다. 2013년 기준으로 원가회수율은 일반(99.7%)·산업(97.9%)·교육(94.2%)·주택(89.6%)·가로등(87.8%)·심야(73.5%)·농사(35.1%) 순으로 높다. 일반용과 산업용에서 수익을 내 주택용, 농사용, 교육용 등 원가 이하 사용자의 적자를 메우고 사회전반적인 형평성과 다수의 국민 편익을 담보하는 시스템이다.

그런데 판매부문을 민간에 개방하면 수익이 높고 대규모 시장이 형성된 산업용 판매에 주력하면서 그동안 유지돼 온 사회적 형평성이 무너질 것이다. 신규사업자의 체리피킹형 사업이 광범위하게 일어나면 한전은 수익 고객을 잃고 비수익 고객에 대한 부담이 커지며 결국 수익성 낮은 용도의 요금 인상과 보편적 서비스 위축이 불가피할 것이다. 판매시장에 뛰어든 대기업과 전력을 공급받는 대기업 사이에 형성되는 일종의 담합도 전기요금 인상으로 이어지기 쉽다. 산업용 전기는 시장이 워낙 넓기 때문에 싸게 공급해도 이익이 크다. 전기를 공급하는 대기업이 같은 대기업에 파는 전기요금을 싸게 할수록 그 부담은 주택·교육·농사용으로 돌아가 전기요금 인상을 부채질하게 된다.

정부는 민간 수입업자들이 한국가스공사와 경쟁할 수 있도록 제도를 고치기로 했다. 하지만 한국가스공사는 국내 가스 수요의 94%를 독점적으로 수입해 공급할 뿐 아니라 단일 기업으로는 세계 최대의 구매력을 갖고 있어, 구매력이 분산되면 되레 가스 도입 단가가 높아질 수 있다. 요금 인하보다는 인상 가능성이 더 높다는 의미다. 국내 전기요금 역시 원가 이하여서 시장을 민간에 개방하더라도 요금을 더 낮추기는 어려울 것으로 보인다.

전기 민영화가 이루어진 영국에서는 선불로 요금을 내지 않으면 전기를 공급하지 않는다. 판매하는 대기업에는 새로운 시장을 창출할 수 있지만, 소비자로서는 굳이 복잡한 방식으로 전기를 사야 한다.

정부가 51% 이상의 지분을 보유하는 만큼 민영화가 아니라고 말하지만, 8개 에너지 공기업의 상장은 사실상 민영화 전 단계로 봐야 한다. 공공기관의 업무를 민간에 떠넘기거나 민간자본을 대거 유치하는 것은 개혁이라고 보기 어렵다. 부채가 부담스럽다는 이유로 공적 업무를 포기하는 것이기 때문이다. 이는 문제가 발생한 원인이 아니라 문제 자체를 제거하는 처사다. 공공기관이 왜 부실해졌는지 꼼꼼하게 진단하고 특성에 맞는 각각의 처방을 내놔야 할 것이다.

체리피킹 (Cherry picking)
체리피킹은 좋은 대상만을 골라가는 행위로서 고객이 기업의 특정 서비스나 제품만을 골라 구매한다는 뜻이다. 고객은 합리적 구매 결과를 얻을 수 있지만, 시장에서는 소비자에게 소외된 품목이 재고로 남게 돼 판매자의 생산성을 저하시키는 등 부정적 영향을 미치게 된다.