한국 복지제도의 쟁점과 나아갈 방향

“보편·선별 복지 논란 무의미...사회적 대타협 모색을”

◆ 이슈의 배경 ◆ 

한국의 복지제도는 1997년 외환위기 이후 매우 빠른 속도로 발전해 왔다. 사회보험이 전 국민을 대상으로 확대되었고, 사회권에 기초한 공공부조제도 또한 도입되었다. 하지만 우리 복지제도는 여전히 복지 사각지대를 해소하는 데 한계에 봉착해 있으며, 심화하는 빈곤과 소득격차 문제를 해결하는 데 큰 성과를 보이지 못하고 있다. 인구고령화를 감당할 새로운 복지제도의 도입과 복지재원 부담 방식에 대한 합의도 갈등을 겪고 있다. 지난 수년간 한국의 복지제도는 다양한 정책 영역에서 치열한 논쟁의 대상이 됐다. 이는 종종 정치이념에 의해 도색되어 합리적 정책 경쟁이라는 순기능을 상실하기도 했다. 선거철마다 모든 정당이 비슷한 복지공약을 내세움으로써 정책의 차별성이 사라지는 문제도 발생했다. 좀 더 나은 복지 사회를 이룩하기 위한 우선적 과제는 동시다발적으로 제기되는 복지수요를 충족시킬 역량이 있는지, 재원조달 및 재원배분 방식이 적절하고 실현할 수 있는 것인지를 파악하는 일이다. 복지정책과 제도의 기본 구조에 대해 살펴본 다음 한국 복지제도의 특성과 핵심 쟁점을 파악하고 그 대안에 대해 논의하도록 하자. 

◆ 이슈의 논점 ◆ 

복지정책의 의미와 기본 구조

복지정책은 국방이나 치안 등에 국가의 역할을 한정짓지 않고, 국민 삶의 질 전반을 높이기 위해 적극적으로 책임을 지고 관여하는 국가의 정책을 뜻한다. 고구려 시대에 가난한 사람들을 구제하기 위해 쌀을 빌려주는 진대법을 시행했듯이, 국가가 국민의 복지를 위해 노력해 온 사례는 아주 오래전부터 있어 왔다. 국민의 복지를 개선하고자 하는 노력을 전혀 하지않는 국가는 사실상 존재하지 않기 때문에 복지국가의 범위를 명백하게 설정하기는 어렵다. 다만 일반적으로 미국은 개인과 기업의 자율성이 강조되는 시장 중심의 경제체계인 반면, 유럽을 중심으로 특히 독일이나 북유럽 국가는 국민의 복지를 위한 정부의 역할 비중이 크다는 점에서 전형적인 복지국가로 간주한다. 복지국가의 대표적인 정책과 제도로는 소득 불평 등을 완화하고자 하는 누진세, 스스로 부양하기 어려운 빈민과 약자들을 돕기 위한 기초생활수급자, 장애인 지원 정책, 노인 지원 정책 등의 제도들, 개인들이 처하는 위험을 분산하고 불운을 당한 사람들을 돕기 위한 국민건강보험제도 등 4대 보험, 기회의 평등을 지향하는 교육 지원 및 장학금 제도 등을 들 수 있다. 이러한 제도는 불평등 완화와 사회적 약자를 보호한다는 공통점을 지닌다. 복지제도가 지속가능하려면 수입과 지출의 장/단기 균형이 전제되어야 한다. 이는 복지제도의 지속가능성을 판단하는 핵심지표다. 재원조달의 관점에서 볼 때 핵심은 소득 재분배를 위한 재원을 얼마나 징수할 것인지, 소득계층별로 부담을 어떻게 차등화할 것인지, 근로소득 이외의 소득이나 재산에 어떻게 과세할 것인지 등이다. 복지지출의 관점에서는 확보된 재원을 어떤 특정 영역 및 집단에 얼마큼 배분해야 하는가가 핵심이다. 문제는 복지재원의 총량과 그것을 구성하는 재원의 성격은 배분의 규모와 방식에 영향을 미치게 된다는 점이다. 복지재원의 총량이 낮다면 선별적 복지 또는 최소주의 복지가 불가피할 것이다. 복지재원에서 사회보험기금이 대부분을 차지해도, 지원대상과 보장수준을 선택할 여지는 거의 없다. 재원조달과 재원배분이 균형을 이루는 방식은 다양하므로 큰 사회갈등 없이 이 균형점을 찾는 것이 국가의 역할이다. 

한국 복지 제도의 특성

한국의 경우, 많은 국민이 복지 확대의 필요성에 대해 공감하는 분위기이나 세금 인상에 대한 거부감도 크다. 한국의 복지제도는 ‘저부담·저복지’를 기본 구조로 하고 있다. 우리와 비슷한 국민소득을 가진 경제협력개발기구(OECD) 국가들과 비교할 때 우리나라 국민들의 복지비용 부담수준이 낮다는 의미이다. 저부담·저복지 구조 하에서 지금과 같은 사회보험 중심의 복지강화 전략을 지속한다면 다음과 같은 문제에 봉착하게 된다. 먼저 사회보험 사각지대가 크고 이를 해소하기 힘들다는 문제가 있다. 현재 공공부조제도를 통해 보호해야 할 빈곤층 규모는 방대하지만, 이를 지원하는 데 필요한 재원을 조달하기에는 한계가 있다는 뜻이다. 이러한 한계는 전체 사회보장 재원에서 일반예산이 차지하는 비중이 크지 않으며, 지출해야 할 사업이 많으므로 발생한다. 현재 비정규직 근로자의 비중이 높아 사회보험 가입률을 제고하는 데 한계에 봉착했다는 주장도 제기되고 있다. 또한 공적연금 등 주요 사회보험의 급여수준(소득대체율)이 낮아 미래의 빈곤문제 해결에도 한계가 있다. 미래에 공적연금을 수급하는 노인 중 상당수가 기초연금만을 받으면서도 빈곤 상태를 벗어나지 못할 것이라는 점에서 공공부조제도의 수급이 불가피할 것이라고 전문가들은 주장한다. 

핵심 쟁점 ① : 보편적 복지 VS 선별적 복지

지난 수년간 우리는 ‘보편적 복지 VS 선별적 복지’라는 치열한 논쟁을 목격해 왔다. 이 논쟁은 무상급식이나 무상복지라는 표현처럼 개별가구의 복지비용 부담문제로 환원되어 문제의 본질을 흐리게 만든 측면이 있다. 한국의 경우 높은 인구밀도, 불로소득(不勞所得:노동의 대가로 얻는 임금이나 보수 이외의 소득)에 대한 뿌리 깊은 저항감, 신자유주의적 정책 기조, 주기적인 북한의 도발과 남북 분단 이데올로기로 인한 사회민주의적 정책에 대한 거부 반응, 계급과 남녀 차등을 중시하는 유교 윤리 전통 등 복합적인 이유로 보편적 복지에 거부감을 드러내는 여론이 우세하다. 그러나 보편적 복지와 선별적 복지는 정책 의지에 따라 양자택일할 수 있는 문제가 아니다. 보편적 복지를 구현하기 위해서는 고도로 산업화가 이루어지고 높은 국민소득과 상당한 국부가 축적돼 있어야 한다. 개발도상국에서 보편적 복지를 주장한다면 정치적 구호는 될 수 있을지 몰라도 현실적인 대안은 될 수 없다. 한국이 당장 스웨덴, 덴마크 수준의 보편적 복지 체제를 도입하는 것은 불가능하다. 2014년 기준 명목 국내총생산(GDP) 대비 한국의 사회복지지출 비율은 10.4%로 OECD 평균(21.6%)의 절반에도 미치지 못했다. 전후 영국이 보편적 복지를 달성하는 데 큰 영감을 준 사회정책학자 티트머스는 “보편주의 원리 위에 선별주의가 결합되는 방식이 더 커다란 사회적 위험에 노출된 사람에게 더 많은 자원을 배분한다는 점에서 더 공평하고 의미 있는 분배의 원리가 될 수도 있다”고 말했다. 복지를 두고 무책임한 정치이념 공방을 벌이기보다는 경제 수준을 고려하면 서 보편적 복지 실현을 장기 목표로 세우고 선택적 복지를 병행해 나가야 할 것이다. 

보편적 복지 (普遍的 福祉)

보편적 복지는 최대 다수에게 복지를 제공하는 것을 우선적인 가치로 두는 복지 개념이다. 모든 국민이 서비스를 받을 수 있고 자산조사 등 수급제한을 두지 않는 복지 제도를 지칭한다. 이러한 제도는 조세와 사회보장세 형태로 별도의 사회보장 재원을 조달하는 경향이 있다. 대표적으로 북유럽이 보편적 복지 제도를 취하고 있다. 보편적 복지는 사회적 형평성이 높지만 비용이 막대하고 복지의 질이 떨어진다는 단점이 있다. 이와 반대 개념인 선별적 복지는 반드시 복지가 필요한 계층에게 집중적으로 제공하는 복지다. 선별적 복지는 효율성이 높고 상대적으로 비용이 낮지만 복지 수혜자로 하여금 낙인효과를 유발해 사회 통합에 해를 끼치는 것이 문제점으로 지적된다.

핵심 쟁점 ② : 고용정책과 복지정책의 연계 강화

복지수급자의 자활 의지를 북돋우며 복지의존성을 최소화하는 것은 복지정책의 핵심적인 목표다. 근로빈곤층의 특성에 맞게 고용정책과 복지정책을 연계할 필요가 있다. 하지만 생계급여를 조건으로 근로의무를 강제하는 조건부 수급방식이 근로빈곤층의 최저생계비를 위협받게 될 것이라는 우려도 존재한다. 대다수 선진 복지국가들은 근로빈곤층을 대상으로 고용과 복지를 연계할 수 있는 별도의 생계급여제도를 운영하고 있다. 근로 능력과 자활 의지가 있는 근로빈곤층을 일반 빈곤층과 같은 제도로 묶어서 지원하는 방식은 비효율적이기 때문이다. 우리나라도 기초생활보장제도를 개편하여 근로 빈곤층을 대상으로 하는 지원 대책을 종합적으로 평가하고 개선 방안을 마련할 필요가 있다. 근로빈곤층 대상 고용복지연계제도는 하나의 방안이 될 수있다. 

핵심 쟁점 ③ : 저출산·인구고령화 해법

저출산·인구고령화는 한국 사회의 존망이 걸린 문제라고 해도 과언이 아니다. 저출산·고령화에 따른 생산가능인구 감소는 경제성장에 치명적이다. 우리나라의 저출산 추세가 지금처럼 지속되면 2100년 인구가 현재의 절반으로 줄고 2300년에는 인구 5만 명의 초미니 국가로 전락한다는 통계가 있다. 이 문제를 풀기 위해서는 아이를 낳을 수 있는 사회적 환경을 만들어야 한다. 무상보육 예산은 저출산/고령화에 대응할 효과적인 수단이다. 퇴직 연령을 높여 노인들의 경제활동 참여기간을 연장하는 방식도 함께 고려해야 한다. 저출산·인구고령화를 막기 위한 복지 예산 투입은 미래에 대한 투자로 이해해야 한다. 

“증세는 불가피...사회적 대타협 이뤄야”

어떤 식으로든 복지정책을 추진하려면 재원이 필요하다. 그 재원은 국민 세금에서 나온다. 증세가 불가피한 것이다. 하지만 증세를 바라보는 국민들의 시선은 여전히 불편하다. 복지를 미래를 위한 투자로 이해해야 한다는 인식에 공감한다하더라도 막상 복지 시행 단계에서는 조세 저항과 포퓰리즘(대중의 인기를 얻는 것을 목적으로 하는 정치 형태) 논란의 문턱을 넘지 못하는 경우가 많다. ‘증세’에 대한 부정적 인식은 정치권의 책임이 가장 크다. 지금까지 정치권은 여야를 떠나 복지정책의 방향성을 두고 진전된 논의를 하지 않았다. 대신 총선, 대선 등 선거철만 되면 각 정당은 선심성 공약을 남발해왔다. 선거 전에는 숱한 공약들을 쏟아 내고 선거가 끝나면 ‘모르쇠’로 일관하니 국민 입장에서도 복지정책이 피부에 와 닿지 않는 것이다. 이런 선심성 복지 공약들은 복지정책 자체에 대한 국민들의 신뢰도를 떨어뜨린다. 복지정책의 방향성이 논의되지 않으면 증세 논의도 탄력을 받기 어렵다. 일시적인 선거용 복지공약보다는 시민사회의 폭넓은 의견을 수렴하여 복지정책을 논의하는 사회적 대타협이 절실하다. 그래야만 심도 있는 논의와 함께 국민이 진정 납득할 만한 복지제도를 만들어 나갈 수 있을 것이다. 얼마 전 스위스에서는 복지정책의 하나인 기본소득제(18세 이상의 모든 성인에게는 매달 300만원을 지급하고, 청소년 어린이에게는 매달 78만원의 기본소득을 지급하는 정책) 도입을 국민투표에 부쳤다. 결과적으로 투표가 부결돼 기본소득을 도입하지 않기로 했다. 소득세가 이미 높은 스위스의 복지정책을 한국과 비교하긴 어렵지만, 복지정책 논의를 주도하는 ‘절차’는 참고할 만하다. 스위스는 기본소득 투표까지‘국민발의-국민투표안 제출-연방참사원 심의(1년 이내)-입법부 심의(1년 반 이내)-국민투표 실시’라는 단계를 밟았다. 중요한 점은, 10만 명 이상의 서명을 받아 국민투표안이 제출됐어도 곧장 국민투표가 실시되는 것이 아니라 최대 2년 반의 심의 기간을 거친 것이다. ‘속도가 아니라 방향’이란 말처럼 한국에서도 복지에 대한 진지한 논의가 이루어지길 기대한다.