온실가스 배출권 거래제,

한국이 주도해야 하나

“선제 대응으로 국제사회 주도” - “불가능한 목표로 산업계 피해” 

◆ 이슈의 배경

정부가 2018년부터 3년간 적용하는 ‘온실가스 배출권 거래제 2차 계획’의 청사진을 1월 24일 공개했다. 정부는 올해 국내 602개 기업에 적용하는 온실가스 배출 한도를 기존보다 6800만 톤 늘려주기로 했다. 이에 따라 온실가스 배출 한도를 초과한 기업의 배출권 추가 구매 부담이 줄어들 전망이다. 온실가스 배출권 거래제는 이산화탄소·메탄 등 온실가스를 감축하기 위해 2015년부터 우리나라가 주도적으로 시행한 제도다. 정부가 기업에 온실가스 배출권을 할당하면 기업이 배출권 범위 안에서 온실가스를 배출할 수 있고 이 할당량을 초과하면 시장에서 배출권을 추가로 구매해 써야 하는 것이 골자다. 2015년 당시 정부는 배출권 거래제 적용 대상을 최근 3년간 온실가스 배출량의 연평균 총량이 12만5000톤 이상이거나 배출량 2만5000톤 이상인 사업장을 가진 업체로 설정했다. 현재 23개 업종에서 602개 기업이 이 기준에 해당한다. 산업계는 배출권 구매에 따른 경제적 부담을 호소하며 온실가스 감축 목표를 완화해달라고 건의했다. 정부는 이러한 산업계의 요구를 받아들여 이번 배출권 거래제 2차 계획에서 기업의 배출권 할당량을 5억3893만1000톤으로 기존 5억2191만6000톤보다 1701만5000톤 늘리기로 했다. 정부는 또한 배출권 거래 시행 이전에 기업이 줄인 온실가스 5139만2000톤을 조기 감축 실적으로 인정해 올해 배출권에 추가 할당하기로 했다. 

즉 정부가 기업으로 하여금 더 많은 온실가스를 내뿜을 수 있게 해준 것이다. 이에 대해 정부가 온실가스 감축 노력에 역행한다는 비판이 나온다. 반면 산업계는 온실가스 배출권 구매를 매년 늘려가야 하는 부담이 줄지 않았다는 이유로 실망감을 드러냈다. 정책 불확실성이 해소되지 않았다는 불만도 나온다. 그동안 배출권이 남아도는 기업은 향후 배출권 할 당량에 대한 불확실성 때문에 배출권을 거래 시장에 팔지 않고 쌓아뒀다. 이로 인해 배출권 가격이 폭등하는 등 시장이 교란됐으나 이번 2차 계획에서 이에 대한 개선 방안은 언급되지 않았다. 일각에선 선진국도 적극적으로 나서지 않는 탄소배출권 규제에 왜 우리 정부가 유난히 집착하며 기업에 부담을 지우냐는 비판을 제기한다. 그러나 한국이 국제사회에서 기후 변화 의제를 주도하기 위해 온실가스 감축에 모범을 보여야 한다는 반론도 적지 않다. 

◆ 이슈의 논점 

배출권 거래제 강화론 : “선제 대응으로 국제사회 주도해야”

한국은 예로부터 인삼으로 유명했다. 중국이나 일 본에서 고려인삼은 만병통치약으로 통했고 천금을 주고도 못 살 정도였다. 우리나라는 따듯한 제주도를 제외한 전역에서 인삼을 재배할 수 있다. 그러나 농촌진흥청은 최근 지구 온난화로 인삼과 천궁, 당귀 등 약용작물의 재배가능 면적이 줄어들면서 향후 70년 뒤에 국내산 인삼이 사라질 수 있다고 전망했다. 인삼 재배는 사소한 문제에 불과할 수 있다. 지구 온난화가 초래한 해수면 상승으로 국토를 잃는 나라도 있다. 남태평양의 섬나라 투발루는 거의 가라앉았고 아름다운 휴양지로 유명한 몰디브도 50년 이내에 자취를 감출 전망이다. 바다 수온이 올라가면 이상 기후로 자연 재해가 잇따르고 동식물의 생태계가 파괴된다. 과학자들은 2050년까지 지구의 이산화탄소 농도가 2배 증가하고 지구의 온도가 6도까지 상승할 수 있다고 전망한다. 지구의 기온이 1도만 상승해도 양서류가 멸종하고 해조류는 사라진다. 2도가 상승하면 생물종의 4분의 1이 멸종 위기에 처한다. 지구 온난화는 인류를 파멸하는 현존하고 명백한 위협이다. 2015년 유엔 기후변화협약 당사국총회(COP21) 195개 협약 당사국이 채택한 파리협정의 정신에 입각해 한국이 지구 온난화 저지에 동참하는 것은 필수적이다. 지구 온난화에 선제적으로 대응하며 해법을 제시하는 국가가 향후 국제사회를 주도할 것이다. 정부는 작년 6월 온실가스 감축 목표를 기존 '2020년 온실가스 배출전망치(BAU)의 30%'에서 '2030년 37%'로 강화했다. 그러나 지난 1월 공개한 온실가스 배출권 거래제 2차 계획의 내용은 구체적인 온실가스 감축 방안을 제시하지 않았을 뿐만 아니라 산업계에 낮은 감축률을 보장해주는 특혜를 주며 후퇴했다. 산업계가 내뿜는 온실가스는 전체 BAU의 57%로 최대 비중을 차지한다. 그러나 2차 계획에서 제시된 산업계의 부문별 감축률 목표(12%)는 농축산 부문(4.8%) 다음으로 낮았다. 기업이 배출권 거래제를 비롯한 온실가스 감축 정책에 강하게 반대하자 정부가 이를 설득하는 과정에서 특혜를 준 것이다. 정부는 ‘오염자 부담 원칙’에 따라 온실가스를 가장 많이 내뿜는 산업계에 가장 강력한 감축 책임을 부여해야 한다.

정부가 작년 12월 발표한 기후변화대응 기본 계획도 뜬구름 잡는 정책에 불과하다. 정부는 온실가스 감축 목표로 세운 2030년 온실가스 BAU의 37% 감축 목표 가운데 11.3%를 국외 노력을 통해 감축 하겠다고 밝혔다. 그러나 배출권 국제 거래 시장은 거래가 이뤄지기는커녕 아직 제대로 성립조차 되지 않은 상태다. 이는 “감축 성과가 여의치 않을 경우 온실가스 감축량의 3분의 1은 포기한다”는 선언에 가깝다.

지난해 11월 국제 기후변화 연구기관은 한국을 기후변화 대응에 가장 무책임하고 게으른 국가를 뜻하는 ‘기후 악당’ 국가로 선정했다. 지구 온도 상승을 산업화 이전보다 1.5~2도 이내로 억제하겠다는 지구 공동 목표 달성을 위해 의욕을 보이지 않아 국제사회로부터 신뢰를 잃고 온실가스 감축 압박을 받을 처지에 놓인 것이다. 

이러한 불명예를 씻으려면 먼저 온실가스 감축이 경제 성장을 위축시킨다고 주장하는 산업계의 오해를 풀 필요가 있다. 과거 친환경 이슈는 기업이 감수해야 할 비용으로 치부됐지만 오늘날 새로운 성장 동력으로 떠올랐다. 온실가스 배출 규제 강화는 신재생 에너지와 같은 새로운 산업을 창출하고 기업 경쟁력을 끌어올릴 기회가 될 수 있다. 친환경 기술과 산업을 선도하고 있는 유럽연합(EU)은 1990년부터 2012년 사이 온실가스 배출량을 19% 감축하면서도 동시에 국내총생산(GDP)을 45% 늘렸다. 특히 한국은 에너지 소비량의 95%를 수입에 의존하는 만큼 친환경 패러다임 구축에 따른 효과도 커질 수 있다. 온실가스 배출권 거래제는 온실가스 감축을 위한 연구개발과 투자를 이끌어내고 새로운 성장 동력을 갖추는 데 기여할 것이다. 반면 저탄소 시대에 미리 대응하지 않는다면 한꺼번에 엄청난 비용을 지불하게 될 것이다.

배출전망치 (BAU, Business As Usual)
배출전망치(BAU)는 특별한 조치를 취하지 않을 경 우 배출될 것으로 예상되는 미래의 전망치를 말한 다. BAU는 미래의 일정 연도에 이르는 온실가스 배 출량을 예상할 때 주로 사용한다. 만약 2030년의 온실가스 BAU라고 하면 인위적으로 감축 노력을 하지 않을 경우 현재의 추세로 볼 때 2030년 배출 될 온실가스의 총량을 추정한 것이다. 

배출권 거래제 완화론

: “불가능한 목표로 산업계 피해”

정부가 지난 2015년 6월 유엔에 기존 ‘2020년까지 온실가스 BAU 대비 30% 감축’에서 ‘2030년까지 37% 감축’으로 강화한 목표를 제출하자 주요 외신은 “한국이 불가능한 목표를 세웠다”며 고개를 갸우뚱했다. 불가능한 목표를 세워 주목을 받으려다 이를 지키지 못해 결국 국제사회의 비난을 받게 됐다. 정부는 지난 2009년 이듬해에 배출될 온실가스 배출량을 6억4400만 톤으로 예상했다. 그러나 실제 배출량은 6억6900만 톤이었다. 2012년 실제 배출량도 7억190만 톤으로 정부 예상치인 6억7400만 톤을 훌쩍 뛰어넘었다. 이러한 추세라면 2020년까지의 기존 감축 목표를 달성하는 것도 불가능하다. 누가 보아도 기존 목표를 지키는 것이 불가능한데 되레 감축량을 늘린다고 했으니 “한국이 원자력발전소를 대폭 늘리려 하느냐”는 추측까지 나왔다. 정부는 최근 발표한 ‘온실가스 배출권 거래제 2차계획’에서 2030년까지 배출전망치를 37% 감축하겠다는 불가능한 목표를 그대로 유지하면서 기업의 온실가스 배출 한도를 기존보다 6800만 톤 늘려주기로 했다. 정부는 감축 목표치의 3분의 1은 온실가스 배출권 구입으로 해결하겠다는 대안을 제시했다. 매년 할당되는 온실가스 배출권은 올해까지 공짜지만 내년부터 3%를 유상 할당한다. 산업계는 전체 배출권의 3%를 구입할 경우 매년 4조5000억원의 기업 부담이 발생할 것이라고 전망했다. 정부의 추산으로도 매년 기업은 약 6000억원을 추가로 부담해야 할 것으로 예상된다. 지금처럼 경제 여건이 어려운 상황에서 이러한 규제를 도입한다면 정부가 앞장서서 산업계의 손발을 묶는 꼴이 된다.

물론 온실가스를 줄여서 지구 온난화가 초래할 재앙을 막을 수 있다면 배출권 거래 비용을 부담해야 하는 게 당연하다. 그러나 인간이 기후 변화를 초래한다는 대전제가 과연 사실인지 검증할 필요가 있다. 수억 년의 지구 역사에서 기껏 100년 정도의 기온 측정으로 지구 온난화를 단정할 근거가 부족하다는 주장이 과학계에서 꾸준히 제기되고 있다. 지구 기온은 인간의 의지와 관계없이 주기적으로 변하며 최근의 기온 상승도 과거에서 나타난 패턴에서 벗어나지 않는다. 오늘날 얼음으로 뒤덮인 그린란드가 1000여 년 전에는 따듯해서 바이킹이 농사를 지었다는 기록이 남아 있다. 심지어 지구 온난화가 환경 근본주의자들의 ‘사기극’에 불과하다는 지적도 있다. 살 곳을 잃은 북극곰은 지구 온난화의 폐해를 상징하는 대표적 아이콘이지만 에스키모의 사냥 중단으로 북극곰 개체 수는 되레 늘었다.

도널드 트럼프 미국 대통령도 “기후 변화는 사기”라고 일축했다. 트럼프 대통령은 이산화탄소 배출을 감축하자는 내용을 담은 오바마 행정부의 기후행동계획을 폐기하고 석유, 셰일가스, 천연가스 생산을 늘리겠다고 공언했다. 이에 따라 오바마 행정부가 주도해 2015년 12월 체결한 파리기후협정의 비준을 무효화할 가능성도 높아졌다.

이러한 변수 속에서 과연 어떤 환경 정책이 우리나라의 국익이 될지 심사숙고해야 할 것이다. 국제정치는 언제나 국익을 최우선으로 둔다. 배출권 거래시장 형성이 미뤄지는 까닭은 미국, 중국, 인도 등 온실가스 배출 상위국이 자국의 산업 경쟁력 훼손을 우려해 적극적으로 나서지 않기 때문이다. 반면 유럽은 친환경 분야에서 월등한 경쟁력을 지닌 자신들의 이익에 부합하기 때문에 온실가스 감축에 가장 적극적이다.

일각에서는 기후 변화라는 국제적 의제를 주도함으로써 한국이 국제사회에서의 위상을 높일 수 있다고 주장한다. 이명박정부는 ‘녹색성장’을 기치로 내걸고 유엔(UN) 산하 국제기구인 녹색기후기금(GCF)과 같은 기관을 유치하기도 했다. 그러나 GCF에 1억달러를 내기로 했을 뿐 한국의 외교적 발언권이 높아졌다는 증거는 찾을 수 없다. 화석연료에 크게 의존하는 제조업 기반 국가인 한국이 굳이 온실가스 감축 대열의 선두에 서서 ‘허세’를 부릴 이유는 없다.